Constitutional Imperatives: Transparency, Participation and Legal Certainty
Aldo Sandulli
Full Professor of Administrative Law and Dean of the Faculty of Law, University of Naples Suor Orsola Benincasa
Legal certainty, participation and transparency are fundamental cornerstones of a civil rights-based, procedural vision of administrative action. Moreover, these legal concepts allow the profound transformations currently hitting the more developed legal systems. By virtue of their “universal” dissemination these legal principles permit an analysis at various levels: i.e. global, European and national. In a legal order that is inspired by the democracy principle, a citizen’s right to be informed is the constitutional fil rouge connecting legal certainty, participation and transparency. “Knowability” is instrumental to citizens’ active involvement because only an informed citizen can usefully participate in the exercise of public power. Open government and transparency of the administration are the pre-condition for the exercise of democratic constitutionalism. Transparency and participation constitute the bases for aspiring towards a “knowability” of administrative action and involvement in it that lead to configuring such principles as the expression of functional rights. That is to say, rights of individuals that are intended to produce social utilities and are therefore accorded to individuals not in their exclusive interest but, above all, for the effects that their exercise produces on the qualification of a legal order as the expression of a pluralist democracy. Transparency also has its dark side, however. In this sense, the expression “opacity of transparency” refers to the fact that the dissemination of information can be used by those in power for propaganda purposes. In the same way, data input is not always positive: too much data or information can be the sign of a “consensus factory” and can produce a “Library of Babel” effect, disorienting the citizen just as much as a lack of information does. It has been said that the principles of transparency, participation and legal certainty have a fundamental role as regards the rule of law. However, their exceptional development in Europe in recent years is also due to the fact that the EU institutions have used such principles to monitor more effectively the way in which national administrations implement European law. Thus they prevent discriminatory decisions by reducing the remit of administrative discretion and fostering monitoring by interested private parties. A “useful effect” will always influence the European legal order’s development: but it can, sometimes, shape European democratic constitutionalism as well.
La sécurité juridique, la participation et la transparence sont les pierres angulaires d’une vision procédurale de l’action administrative fondée sur les droits civils. En outre, ces concepts juridiques permettent les transformations profondes qui touchent actuellement les systèmes juridiques les plus développés. La dissémination “universelle” de ces principes juridiques autorise une analyse à plusieurs niveaux: global, européen et national. Dans un ordre juridique inspiré par le principe démocratique, le droit du citoyen d’être informé est le fil rouge constitutionnel qui relie la sécurité juridique, la participation et la transparence. La “possibilité de savoir” joue un rôle capital dans la participation active du citoyen parce que seul le citoyen informé peut participer utilement à l’exercice du pouvoir public. Un gouvernement ouvert et la transparence de l’administration sont les conditions préalables de l’exercice d’un constitutionnalisme démocratique. La transparence et la participation sont les bases de l’aspiration à une “possibilité de connaître” l’action administrative et de l’implication dans celle-ci, ce qui mène à configurer de tels principes comme l’expression de droits fonctionnels. Autrement dit, des droits de l’individu censés avoir une utilité sociale et qui sont donc accordés aux individus non pas dans leur seul intérêt, mais surtout en raison des effets que leur exercice produit sur la qualification d’un ordre juridique comme expression d’une démocratie plu¬raliste. La transparence a aussi, toutefois, son mauvais côté. En ce sens, l’expression “opacité de la transparence” renvoie au fait que la dissémination de l’information peut être utilisée à des fins de propagande par ceux qui sont au pouvoir. De même, la saisie de données n’est pas toujours positive: trop de données ou d’information peut être le signe d’une “fabrique de consensus” et peut produire un effet “Bibliothèque de Babel” aussi désorientant pour les citoyens que le manque d’information. On a pu dire que les principes de transparence, de participation et de sécurité juridique avaient un rôle fondamental dans l’Etat de droit. Cependant, leur développement exceptionnel en Europe ces dernières années est aussi dû au fait que les institutions européennes ont utilisé ces principes pour contrôler plus efficacement la manière dont les administrations nationales mettent en œuvre le droit européen. Ils préviennent donc les décisions discriminatoires en réduisant le pouvoir discrétionnaire de l’administration et en encourageant le contrôle par les parties privées intéressées. Un “effet utile” influencera toujours le développement de l’ordre juridique européen; mais il peut aussi parfois façonner un constitutionnalisme européen démocratique.
